文／吳奕辰（台灣海外援助發展聯盟專員、英國倫敦亞非學院博士班肄）
亞洲基礎建設投資銀行（以下簡稱亞投行）這個由中國發起的新興國際金融機構，在2013年發起，2014年逐步擴大時，並沒有引起廣泛的注意。然而，在今年三月中英國振臂呼應，西歐各國紛紛對美國倒戈的情況下，短短半個月成為46個國家，涵蓋日美加以外的主要發達經濟體的大型機構。同時間，馬政府的倉促決策以及備受爭議的送件方式，也引起全世界第一個針對亞投行的群眾抗議事件。
然而，亞投行的興起不只牽動了台海兩岸的敏感神經，也掀起了對中國崛起的更大想像。以投資基礎建設為號召的亞投行，不只是有大國角力的影子，更呼應了援助理念的再次轉變。本文欲跳脫街頭抗議、台灣主權、兩岸關係、中美外交等傳統視角，從另類的視角來觀看亞投行的崛起：既然亞投行將做為一個國際援助機構，那麼各個受援國該如何看待？當中國的援助模式在各地（特別是非洲）早已引起各種討論，那麼中國有最大影響力的國際金融機構，是否帶來國際援助的典範轉型？
國際金融機構如何出現並從事國際援助發展？
國際金融機構出現的背景，來自於第二次世界大戰之後，全球權力關係出現轉移。大英帝國失去霸主地位，軍事力量也退回到蘇伊士運河以東；相對的，美國正式興起成為世界領袖：在西方，美國在1947年提出「歐洲復興計劃」（又名馬歇爾計畫），開始重建戰後歐洲事務。在遠東，美國則在日本實施軍事占領。此時唯一能夠與之抗衡的，只有蘇聯和東歐集團。而同時正在去殖民化的南方國家，則成為美蘇兩大陣營爭奪的焦點。於是，美國除了成為歐洲的領袖，也開始全面滲透東亞、中東、與非洲事務。除了直接軍事佔領之外，國際援助成了強權在各地插旗的手段。當時在台灣的蔣政權也不例外，為了爭奪在聯合國的中國席次，不惜付出大筆稅金收買各地的獨裁政權。
從總體經濟學的觀點來看，國際金融機構帶來的大量資金，將可以填補開發中國家的三種缺口：儲蓄缺口、財務缺口、以及外匯缺口。大量的資本流以及額外的經濟獲益，將大幅刺激國家經濟成長，這在英法殖民地國於19世紀的發展經驗、以及二戰結束後西歐與東亞的發展經驗中，都得到印證。而在大多數的開發中國家，他們的生產盈餘以及儲蓄，都不足以進口經濟成長所需的關鍵貨物或技術，也難以吸引外資前來。這些開發中國家不像英法可以有殖民地來掠奪，因此就如同二戰後的西歐與東亞，其經濟發展嚴重仰賴（甚至唯一仰賴）國際援助，而這些國際援助，也扮演了科技轉移、基礎建設、克服貧窮、制度建立、以及生活福祉提升等的關鍵角色。
從援助到介入──西方金融機構的轉型
從1960到1970年代，多數國際援助以滿足基本需求的大規模建設計畫為主。然而，在檢討各項援助計畫時發現，人們開始注意到，援助行動的管理和運作機制，經常改變（甚至扭曲）了援助效能，使得援助的果實沒有完全被受援國吸收。1970到1980年代初期，第三世界債務危機大舉削弱了各開發中國家的經濟，使他們比以往更加需要外援紓困。這使得援助國的議價能力大幅提升。為了解決前述援助管理與運作機制的問題，援助國將提供援助做為要求開發中國家政治經濟改革的令箭。於是，在1980到1990年代中期，我們看到了以「華盛頓共識」為主軸的國際援助潮流，推展一系列附帶條件的「結構調整方案」（Structural Adjustment Programmes, SAPs）。在這主流下，國際援助從過去幾十年為滿足基本需求的大型基礎建設計畫主軸，轉變成克服經濟危機為目標的經濟改革方案主軸。華盛頓共識將各國政府打為貪腐者，並與當時成為主流意識形態的新自由主義結合，試圖削弱開發中國家政府的權力，由西方民間團體、跨國企業、以及援助機構來主導國家發展。具體的措施包含貿易自由化、去國家管制、國營企業改革與私有化，並要求在這些措施完成之後，才能獲得援助款項。
然而，結構調整方案實行十多年，並沒有改善第三世界的發展狀況。不只是經濟沒有普遍的復甦，連制度和治理能力都在去國家化之下嚴重流失。於是學者們開始提出最基本的發問：援助與經濟發展到底是否相關？有人認為沒有顯著影響，有人認為是負相關，也有人認為是顯著的正相關。而Burnside和Dollar的論文[1]則提出「好的政策環境」是影響其正相關的關鍵。
制度改革取代基礎建設成為西方援助的主流
Burnside和Dollar的論文將一系列的辯論推入高潮，並帶動了千禧年以來的良善治理（good governance）議程。各援助單位開始迎回國家的角色，但不是訴求國家拿回經濟主導權，而是強調治理能力與制度的完善，好讓援助的效能提升。這波潮流被稱作是「後華盛頓共識」，世界銀行等國際援助機構推出了「國家政策與制度評鑑」（CPIAs）評估受援國的政策環境是否足夠「好」到夠格獲得援助，並要求受援國在各種運作機制上配合。這些評鑑以及運作機制，在2000年代初期逐漸形成為良善治理議程的主軸，並且以英美發展的軌跡為樣板，試圖大量在受援國複製，因而大舉介入了受援國的政治、社會以及制度的安排。
這類以各種附帶條件為前提的西方主流援助模式，在1990年代掀起了激烈的辯論。支持者認為擁有「良善治理」的國家，將能與援助流一搭一唱，形成有效運作的市場，以創造經濟成長所需的貿易、投資、以及各種商業。有些民間組織如樂施會（Oxfam）也持正面看法。然而持負面看法者也來自各方，甚至包含主流援助機構本身。世界銀行的資料也承認，使用援助條件損害了受援國的的政策安排以及決策的自主性，並破壞了這些國家的總體經濟戰略，造成受援國的政府失能。援助條件也讓援助國和受援國的權力關係嚴重傾斜，後者失去大量的政策運作空間，進而降低援助效能。此外，當援助單位在第一線的機構和受援國政府有了利害關係連結時，所謂的「評鑑」也完全沒有實質影響力。
面臨典範轉型的國際金融機構──新興援助國的古老典範
良善治理更令人所詬病的問題在於，連援助國本身都沒有一致的定義，誠可謂「一個ＧＧ、各自表述」。如同前述世界銀行的自我批判，國際貨幣基金也找到「壓倒性」的證據證明援助條件並沒有效果。此外，更多學者乘勝追擊，認為受援國之所以難以達到經濟成長，跟良善治理一點關係都沒有，而是民族國家本質上的詛咒，或是多民族政權在治理上的碎裂。到了這個地步，當時國際援助興起的初衷開始被重新討論。國際援助的論述進入了兩個典範的爭奪，一方是持續倡導1990年代末起以來的良善治理，運用國際援助從事社會與制度改革；另一方則是回到基礎需求，像1950-1970年代初期一樣，回到基本面專注於大型發展計畫與基礎建設。
歷史巧合的是，當西方主流援助模式服膺良善治理的制度工程時，越來越多的新興援助國──尤其是金磚國家──大量地在世界各地投注基礎建設，就如同西方於1950-1970年代所做的一樣。新興援助國成了傳統援助國的對照：而當傳統援助國各種援助附帶條件壓得各國喘不過氣來的時候，這些不管民主人權法治只管投資建設的新興援助國，成為商旅們在沙漠中的綠洲。此時，亞投行的創建，以及西歐各國的呼應，更讓這個已經持續十多年的國際援助辯論，有了絕佳的檢驗時刻。也因此，各種典範的比較也開始出現。
回望中國：馬歇爾計畫再現？
國際援助這個概念，在人類的歷史非常短暫，不過是上個世紀的事情。而國際金融機構參與進國際援助發展，更有其特定的脈絡：世界大戰的快速權力洗牌，以及緊接著出現的冷戰框架，使得戰爭蹂躪後又要準備新戰爭的前線國家，出現龐大的需求，而未受蹂躪的戰勝國──美國──則藉著供給貨物與資金而一躍成為強權。70年後的今天，雖然大型戰爭減少了，但是亞洲地區巨大的供給與需求也出現了交口。而亞投行的創立以及中國在主導權上的讓步，也反映中國在兩個層面的問題──在國內，市場需求下降，供給過剩，需要找尋海外的市場；在國際間，中國操作開發信貸的機制與信用都不成熟，無法單幹之下，需要集眾人之力。
因此，中國成立亞投行的背景，和70年前的馬歇爾計畫有其異同。他們大體上都服膺現代化、工業化、財富與物質成長等理念。他們對科學技術發展充滿樂觀，甚少懷疑工業現代性的弊病，也因此對於環境、文化、另類以及邊緣的族群欠缺關懷，形成一種為了經濟利益不惜犧牲永續發展的觀點。那麼看起來，亞投行將會是究級版的現代化理論推行者，找回當年世界銀行建設全球的企圖？其實他們也有大異其趣的背景。一，現代化理論的核心是文化的落後性要被根除，但亞投行的背後則是強烈的地緣戰略理念；二，當時的主流援助國家都是強調經濟、經濟、經濟，然而現代各種的政治、社會甚至心理的轉型，已經成為援助行動不可或缺的因子；三，在新自由主義的散播下，冷戰時期穩健的發展型國家不可能再現，私部門、公私合作等主導的跨國資本，將不是單一的金融機構可以掌控；四，比起70年前，現代的金融與貿易更加去管制化、勞動力非典型化、而工會實力大幅削弱的同時又出現興起的趨勢。這使得亞投行有了更大但也更加複雜的操作空間；五，歷經70年的發展，各個國際金融機構已經發展出多元的國際治理典則，而同時主導傳統援助機構的歐洲國家的加入，更稀釋了中國本身在亞投行的決定性影響力，即使美國更加衰弱，中國也不可能像二戰後的美國壓倒性地主導全球援助議程。
返回永續發展議程
不論亞投行接下來會發展成什麼樣子，對於受援國以及從事援助工作的人來說，我們都要清楚認知到我們所期盼的國際援助發展是什麼樣的子。國際援助的成敗，仰賴於雙方的共識以及相互尊重。以OECD為例，即使其承受的批評很多，但其所致力於建立的各項專業評估與統計，仍然逐步讓國際援助界的各項辯論，有了可靠的參考依據，並透過資料的公開透明與完善，促進於各方的相互了解與信任。歐洲國家的加入，能否促進中國與西方的援助模式接軌，將是未來國際援助界共同思考的重要課題。對於中國來說，與西方合作的新模式，不只是增加了政府間的互動，也帶進了更基進且重視人權與環保的西方非政府組織，而後者往往會不計代價地指出各種援助弊端，且早已習慣在各種決策中要求有一席之地。中國在與這些化整為零且影響層面越來越大的民間壓力互動時，也將被迫作出更多朝向民主與人權的改革。對於西方國家來說，人們也不該忘記西方之所以率先發展，本身也是承載著血腥而暴力的歷史，不論是西側的英國還是東側的韓國，其發展成功經驗都不乏大量的土地迫遷與人文環境破壞。若西方不能從中國的一些成功經驗中學習改革，仍執意透過制度變遷來複製那種血腥的發展模版，那麼即使中國的民主與人權表現多麼糟糕，那也只是變成一個在比爛的遊戲罷了。
註解
[1]Burnside, Craig, & Dollar, David. (2000). Aid, Policies, and Growth. The American Economic Review, 90(4), 847–868.
責任編輯：黃開洋
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